in Uzbekistan

Политика США в Центральной Азии

В настоящем меморандуме изложены наиболее острые вопросы Хьюман Райтс Вотч к американской политике в Центральной Азии последнего времени, адресованные новой администрации в момент выработки ею внешнеполитического курса в отношении этого нестабильного региона.

Хьюман Райтс Вотч работает в интересах соблюдения международно-правовых норм о правах человека в центральноазиатских республиках бывшего СССР с конца 1980-х гг.; в 1994 г. было открыто наше первое представительство в регионе. В наиболее общем виде наша оценка сводится к тому, что за прошедшее десятилетие правительства государств Центральной Азии, в лучшем случае, сделали лишь незначительные шаги в направлении демократизации, а продолжение нарушения ими прав собственных граждан чревато еще большей дестабилизацией и без того неспокойного региона. Вследствие серьезных изъянов переходного периода нарушения в Туркменистане и Узбекистане приняли угрожающий размах, вызывая в памяти наиболее одиозную практику советской эпохи.

Страдания людей уже сами по себе взывают к действию, однако угрозу ключевым американским интересам несут в себе также и массовая коррупция, отсутствие законности и репрессии, в той или иной степени присущие политике властей центральноазиатских государств. Репрессии ведут к росту социальной напряженности и расширению пропасти между верующим мусульманским населением и светской властью, что является на сегодняшний день одним из наиболее серьезных источников конфликтов в мире. Репрессивный режим препятствует экономическим преобразованиям, отпугивает добросовестных инвесторов и тормозит становление значимого гражданского общества.

Последние восемь лет американская политика в регионе не оказывает эффективного воздействия на эти процессы, в значительной степени - из-за непоследовательности в отношениях с правительствами центральноазиатских государств. Риторические реверансы в сторону прав человека и демократии как основы развертывания полномасштабных отношений с США сопровождаются предоставлением этим государствам помощи вне зависимости от их правозащитной практики. Когда США все же наконец прекратили финансирование помощи Туркменистану по линии Эксимбанка и другими каналам, этот шаг не был четко увязан с установившейся в стране тиранией. Следствием практически полного отсутствия стимулов к пресечению нарушений и продолжению реформ стало серьезное размывание правозащитной линии американской политики.

Необходима переориентация курса США в отношении Центральной Азии в интересах противодействия регрессивным тенденциям в регионе. Администрация должна со всей ясностью подчеркнуть, что взаимная заинтересованность в экономических реформах и политической стабилизации может быть реализована только на основе уважения прав человека и законности и что масштабы американского содействия будут находиться в прямой зависимости от этого. Важно также, чтобы слова не расходились с делом. Администрации Дж.Буша следует отказаться от роли молчаливого соучастника нарушений прав человека центральноазиатскими правительствами, сделав вместо этого упор на увязку сотрудничества по всем направлениям с конкретными, поддающимися оценке позитивными результатами в соблюдении международно-правовых обязательств в правозащитной области. Приводимые ниже соображения содержат ряд предложений относительно того, каким мог бы быть подход новой администрации.

Свобода религии

В оправдание репрессий против инакомыслящих граждан и диссидентских организаций - как религиозного, так и политического толка - правительства всех центральноазиатских государств ссылаются на правомерную необходимость обеспечения региональной безопасности. Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в Узбекистане, где арестованы уже несколько тысяч верующих. Подобная практика, однако, имеет место также и в Казахстане, Киргизстане и Таджикистане, власти которых дружно следуют примеру Ташкента в уголовном преследовании мирных форм выражения религиозных верований, отправляя за решетку «религиозных экстремистов», главным образом - членов "Хизб-ут-Тахрир", которые не обвиняются при этом в совершении каких-либо насильственных действий. Такие репрессии вполне могут толкнуть изначально мирных инакомыслящих на путь насилия.

В этих условиях принципиальную важность приобретает четкость и последовательность позиции США в отношениях со странами региона. Ярким примером обратного может служить визит госсекретаря М.Олбрайт в Узбекистан в июне 2000 г., когда она предупредила Ташкент о необходимости, в его борьбе с терроризмом, «проводить самое тщательное различие между мирными набожными верующими и теми, кто проповедует терроризм". К сожалению, после этого американская администрация не включила Узбекистан в категорию стран, вызывающих особое беспокойство, по Закону о свободе религии. Исламское движение Узбекистана при этом было оставлено в списке террористических организаций, что привело к возникновению того самого политического дисбаланса, о недопустимости которого говорила в Ташкенте М.Олбрайт. Фактически, США одобрили узбекскую политику безопасности, закрыв глаза на нарушения свободы религии. После утверждения списка по Закону о свободе религии в зарубежных странах у многих наблюдателей сложилось также впечатление, что американская приверженность религиозной свободе распространяется на мусульман в меньшей степени. Ответом узбекских властей стали новые репрессии против независимых верующих под вывеской борьбы с терроризмом, что не способствовало укреплению ни внутренней, ни региональной безопасности.

Реакция США на действия Ташкента не осталась незамеченной правительствами других центральноазиатских государств. На прошлой неделе в Казахстане четверо сторонников "Хизб-ут-Тахрир" были осуждены за разжигание религиозной и социальной розни, попытку свержения конституционного строя и участие в незаконной организации, получающей финансирование из-за рубежа. Практически по полной аналогии с тем, что происходит в Узбекистане при массовых облавах на мирных верующих, этим людям сначала было предъявлено обвинение в незаконном хранении наркотиков (улики, как утверждали обвиняемые, были им подброшены); впоследствии наркотики в деле не фигурировали. Обвиняемые также утверждали, что на самом деле их арестовали за контакты с исламским миссионером из Ташкента. С учетом серьезных процессуальных нарушений и акцента на криминализацию мирных форм выражения убеждений данное дело свидетельствует о тревожной тенденции в отношении казахских властей к набожным мусульманам, на которую американской администрации следовало бы обратить самое серьезное внимание.

В Туркменистане, за исключением разрешенного государством ислама и русского православия, тотально подавляются любые формы религиозной практики. Особой жестокостью выделяется дело осужденного баптиста Шагильды Атакова, семья которого отправлена на поселение и находится под постоянным давлением. Однако за упорство в проявлении своих религиозных убеждений притеснениям, профилактическим беседам в органах безопасности и угрозам ареста подвергаются и сотни других протестантов, кришнаитов и последователей иных «мелких» религиозных учений. В Туркменистане, единственном из всех республик бывшего СССР, культовые объекты (адвентистов, кришнаитов и мусульман) конфискуются и уничтожаются государством.

США должны последовательно и принципиально выполнять Закон о свободе религии в зарубежных странах. Узбекистан и Туркменистан следует в текущем году отнести к категории стран, вызывающих особое беспокойство. Необходимо также со всей ясностью довести до сведения правительств Казахстана, Таджикистана и Киргизстана, что и они рискуют попасть в эту категорию в случае продолжения ими подавления мирных форм выражения религиозных убеждений.

Демократизация

Последние два года были отмечены весьма противоречивыми выборами во всех странах региона; в каждом случае события документально фиксировались в докладах ОБСЕ, которые включали подробные рекомендации. Эти рекомендации неизменно игнорировались, в то время как обстановка продолжает осложняться. В Киргизстане после прошедших в прошлом году выборов преследования властями критически настроенных СМИ, независимых НПО, активных представителей гражданского общества и сторонников политической оппозиции только усилились, опровергнув расчеты тех, кто предсказывал затухание репрессий после завершения избирательной кампании. Тюремные сроки для Феликса Кулова и Топчубека Тургуналиева, двух наиболее активных и политически влиятельных критиков президента А.Акаева, лишают всяких оснований претензии Киргизстана на принадлежность к демократическому сообществу и соблюдение законности. Для того чтобы воспрепятствовать деятельности правозащитников и других активных представителей гражданского общества, правительство по-прежнему прибегает к уголовным обвинениям и другим формам правового и вне законного давления. Заявление киргизского парламента о возможности инициирования процедуры исключения из уголовного кодекса статьи об «оскорблении чести и достоинства» могло бы стать позитивным шагом к свободе самовыражения, однако у властей еще остается, и пускается ими в ход, целый ряд других эффективных средств подавления критически настроенных СМИ: от избирательного применения налогового и регистрационного режимов до физического запугивания. Судебные решения о выплате значительных сумм по искам о клевете уже привели к закрытию влиятельной независимой газеты «Асаба» и заставили задуматься других.

Правительство Казахстана отвергло усилия ОБСЕ по содействию в реализации рекомендаций, предложенных по итогам далеко не безупречных выборов 1998 и 1999 гг.; на неопределенный срок были отложены и обещанные выборы губернаторов. Наибольшее беспокойство наблюдателей вызывают запугивания и притеснения независимых СМИ в Казахстане. В апреле на большую сумму был оштрафован редактор оппозиционной газеты «СолДат», признанный виновным в «оскорблении чести и достоинства Президента». В том же месяце, незадолго до приезда в Астану американской делегации, не установленными лицами были перебиты редакционные компьютеры. Принятые в апреле же поправки к закону о СМИ облегчают уголовное преследование журналистов и писателей, а также любого, кто разместит критические материалы в Интернете. Продолжаются преследования государством как лидеров, так и рядовых членов оппозиционных политических партий (Партии рабочей оппозиции и Республиканской народной партии): речь идет о запугиваниях со стороны милиции и допросах в Комитете национальной безопасности.

В Узбекистане и Туркменистане отсутствуют даже самые элементарные основы демократии. Нет ни политических партий, ни движений, посредством которых граждане могли бы реализовать свое право на участие в общественной жизни; не приходится говорить и о таких базовых свободах, как свобода слова и ассоциаций. В Таджикистане кампания насилия, развернутая в отношении представителей бывшей Объединенной таджикской оппозиции (участвующих в настоящее время в правительстве), угрожает срывом хрупкого мирного соглашения 1997 г.

Рекомендации ОБСЕ по итогам выборов не должны остаться на архивных полках безмолвным свидетельством недавних избирательных кампаний. Напротив, США и другим странам-членам ОБСЕ следует задействовать их как основу для работы, от которой, по мере дальнейшей интеграции с Западом, ожидается поэтапное достижение положительных результатов.

Реформирование избирательного законодательства и реальное продвижение к свободе ассоциаций, собраний и СМИ - как это рекомендовано наблюдателями ОБСЕ на выборах, Бюро по демократическим институтам и правам человека и представителем по свободе СМИ - должно стать обязательным условием американской поддержки важных политических уступок по каждому из государств Центральной Азии. В зависимость от реализации рекомендаций ОБСЕ по итогам выборов США следует поставить решение следующих вопросов:

·        Направление какому-либо из государств региона приглашения для участия во встрече Сообщества демократий в 2002 г.;

·        Поддержка планов проведения в Ташкенте ежегодной встречи ЕБРР 2003 г.;

·        Проведение в дальнейшем заседаний Совместных комиссий США и центральноазиатских государств;

·        Предоставление Казахстану статуса наблюдателя в Совете Европы;

·        Проведение в дальнейшем в регионе каких-либо конференций ОБСЕ или иное сотрудничество в области экономики и безопасности в рамках ОБСЕ.

Сотрудничество в области безопасности

С учетом обозначенной выше контрпродуктивной реакции правительств стран региона на подъем независимых религиозных движений мы полагаем необходимым предостеречь от слишком активного увлечения в двусторонних отношениях военным сотрудничеством и сотрудничеством в области безопасности с государствами Центральной Азии. Безоговорочный акцент на помощь в борьбе с терроризмом играет на руку региональным правительствам, склонным отождествлять с терроризмом неугодные идеи, и служит им сигналом о том, что США видят главный источник угрозы вовне, а не в недостатках государственной политики внутри самих этих стран. Оснащение правительств Центральной Азии для борьбы с мятежниками становится практически бессмысленным при одновременном сохранении ими политики, чреватой поддержкой мятежа собственными гражданами в активной или пассивной форме. К озабоченностям такого рода начинают всерьез относиться лишь тогда, когда «антитеррористические» мероприятия властей начинают приобретать характер полномасштабного конфликта с присущими такому конфликту нарушениями. Примером может служить принудительное переселение узбекскими силами мирных жителей из кишлаков на границе с Таджикистаном в ходе прошлогодних операций против Исламского движения Узбекистана. 78 человек, задержанных во время «зачисток» в прошлом году, ожидают суда по, как представляется, раздутым обвинениям в терроризме, в то время как власти объявили о планируемом переселении еще 12 тыс. человек.

В случаях, когда содействие в области безопасности все же продолжает оказываться, оно должно неизменно сопровождаться четкой увязкой уровня, характера и получателей помощи с практикой в области соблюдения прав человека. В качестве положительного примера последнего времени можно привести процесс принятия решения американской администрацией в 2000 г. о соответствии помощи Узбекистану в рамках программы «Сокращение угроз через сотрудничество» требованиям законодательства о приверженности страны-получателя соблюдению прав человека: США добились от Ташкента предоставления Международному комитету Красного Креста доступа в места заключения. К этому же контексту относится и освобождение правозащитника Махбубы Касымовой, ставшее по-настоящему заметным событием. Однако притеснения и угрозы в отношении М.Касымовой в связи с ее правозащитной деятельностью не прекратились, что лишь подтверждает необходимость постоянного давления со стороны США в интересах обеспечения необратимости позитивных изменений.

Администрация должна выработать межведомственную стратегию продвижения согласованной правозащитной повестки в рамках различных региональных программ содействия в области безопасности. Для этого, возможно, имело бы смысл создать межведомственную рабочую группу по выработке такой повестки, координации усилий по ее доведению до партнеров по сотрудничеству из числа государственных органов стран региона, мониторинга этого процесса и соответствующей корректировки повестки. Принципиально важно, чтобы согласованные правозащитные вопросы последовательно ставились Министерствами обороны и юстиции, ФБР и ЦРУ, а также всеми профильными подразделениями Госдепартамента и Белого дома перед своими партнерами по переговорам в каждом из центральноазиатских государств. Постановка вопросов должна при этом основываться на поправке Лейхи, увязках в рамках программы «Сокращение угроз через сотрудничество» и других условиях, связанных с правами человека, установленных законодательством для оказания США содействия в области безопасности.

Двусторонняя и многосторонняя экономическая помощь

Помимо военного сотрудничества и сотрудничества в области безопасности США располагают и другими серьезными политическими и экономическими рычагами: как двусторонними, так и в рамках многосторонних организаций. Значительная экономическая помощь оказывается через кредитование по линии Эксимбанка и международных банков развития; при этом получатели не дают соответствующих обязательств по проведению политических реформ, необходимых для формирования экономической атмосферы, которая способствовала бы устойчивому росту и развитию. Недавнее решение МВФ об отзыве своего представителя из Узбекистана свидетельствует, что без подотчетности обществу правительство не слишком заинтересовано в отказе от экономической политики, выгоду от которой получают отдельные группы элиты за счет большинства населения.

Новой администрации следует проанализировать все аспекты экономического сотрудничества на предмет выявления возможностей обеспечения реальной, долгосрочной стабильности в регионе на основе настойчивых требований создания для этого надежной основы, которая заключается в соблюдении прав человека и законности. В качестве компонентов такого подхода можно было бы предложить следующее:

·        Определить конкретные реформы, не проведение которых было бы чревато для правительств Узбекистана и Туркменистана ограничением по правозащитным основаниям финансирования по линии Эксимбанка и помощи в рамках Закона о поддержке свободы;

·        Определить конкретные критерии для американской поддержки сохранения или увеличения объема кредитования по линии международных финансовых организаций;

·        При выработке международными финансовыми организациями своей стратегии по отношению к различным странам прямо ставить вопрос о невыполнении рекомендаций ОБСЕ и ООН в области прав человека и законности;

·        Добиваться от сотрудников международных финансовых организаций включения вопросов законности, независимости суда, гражданских свобод и свободы СМИ в число стандартов государственного управления, фигурирующих в их политическом диалоге со странами региона.

Хьюман Райтс Вотч высоко ценит внимание новой администрации к обозначенным озабоченностям. Мы убеждены, что наибольшие шансы добиться конкретных изменений к лучшему и выйти на эффективное решение проблем экономической стагнации и политической нестабильности в Центральной Азии имеет такая политика, которая полностью и последовательно учитывала бы озабоченности по положению с правами человека во всех аспектах отношений США со странами региона. Надеемся на то, что предлагаемый меморандум окажется полезным для американской политики на этом направлении.